საჯარო სამსახურში დასაქმების ტენდენციები და ინსტიტუციური განვითარების გამოწვევები საქართველოში

ბოლო წლებში საკმაოდ აქტიური გახდა, როგორც პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ, ისე სამოქალაქო ჯგუფებსა და გაერთიანებებში სახელმწიფო სტრუქტურებსა და საჯარო სექტორში ჭარბი რაოდენობით ადამიანთა დასაქმების შესახებ დისკუსიები და გარჩევები. ძირითადად ეს ტენდენციები გამოიხატება საკმაოდ ზედაპირული და გაუცნობიერებელი, ასევე მითოლოგიზირებული და ხშირ შემთხვევაში არაარგუმენტირებული მსჯელობებით. თუმცა დღეს საშუალო და მაღალი საზოგადოებრივი ნდობის მქონე მოღვაწეებმა/ექსპერტებმაც დაიწყეს ამ თემით მანიპულირება, რაც კიდევ უფრო ზრდის ამ უმნიშვნელოვანესი საკითხის გარშემო არასწორი წარმოდგენების მოსახლეობის ცნობიერებაში დანერგვის რისკს. რაც თავის მხრივ გახდა იმის საფუძველი, რომ მოკლედ დამეწერა პრობლემის რეალური მოცემულობის შესახებ.

იმისათვის რომ კარგად დავინახოთ და შევაფასოთ ეს საკითხი მოვიყვანოთ OECD-ის (Organisation for Economic Co-operation and Development), ILO-სა (International Labour Organization) და სხვა საერთაშორისო წყაროებში გამოქვეყნებული რეპორტების მონაცემები ქვეყნების მიხედვით, თუ მოსახლეობის რამდენი პროცენტია დასაქმებული საჯარო/სახელმწიფო სამსახურში. მართალია ზოგი ქვეყნის მონაცემები სრულყოფილად არ არის ხელმისაწვდომი, მაგრამ ეს გარემოება საერთო სურათის, მდგომარეობისა და მიდგომების გამოკვეთაში ხელს არ შეგვიშლის.

ამ მონაცემებიდან გამომდინარე, ერთმნიშვნელოვანი ავთენტური ინდიკატორი არ შეიძლება იყოს მხოლოდ სახელმწიფო და საჯარო სექტორში დასაქმებულთა პროცენტული წილი. მას უნდა ავსებდეს სხვა მოცემულობებიც: სახელმწიფოს პოლიტიკური და ინსტიტუციონალური სპეციფიკა, ეკონომიკური მდგრადობა, გეოპოლიტიკური მდებარეობა, რეგიონალური ფაქტორები და ა.შ.

განსაკუთრებით უნდა ვახსენოთ ის ფაქტი, რომ ცხრილში მოყვანილ ქვეყნებში წამყვანი პროცენტული წილი სოციალური პოლიტიკის გატარებას უჭირავს, სადაც სახელმწიფოს მინიჭებული აქვს ფუნქცია მეტი ფუქციონალური პასუხისმგებლობა მოქალაქეთა კეთილდღეობის უზრუნველყოფაზე. საშუალო და დაბალი პროცენტული მაჩვენებლები კი, ძირითადად წამყვან ინდუსტრიულ/ტექნოლოგიურ ქვეყნებს უჭირავთ, სადაც სახელმწიფო სისტემა შედარებით მოკრძალებულ სოციალური უზრუნველყოფის პოლიტიკას ატარებს, რომელიც ბუნებრივად ერწყმის მათ საზოგადოებრივ ყოველდღიურობას. ამ მოცემულობიდან კარგად სჩანს, რომ ორივე ტიპის მიდგომა/მოდელი გლობალურად ფუნქციონალური და აპრობირებულია. მთავარი შეკითხვა ამ კუთხით იმაში მდგომარეობს თუ რომელი სახელმწიფო, რომელ მოდელს ირგებს საკუთარი სახელმწიფო პოლიტიკის სწორად წარმართვის კონტექსტში.

ჩამოვაყალიბოთ საჯარო სამსახურში დასაქმების ზრდისა და კლების განმაპირობებელი ძირითადი ფაქტორები:

ზრდის ფაქტორები

1. სახელმწიფო პოლიტიკა და სოციალური პასუხისმგებლობა - ჯანმრთელობის, განათლების, სოციალურ მომსახურებებში ადამიანური რესურსების გაზრდა (მაგალითად სკოლების მშენებლობა, ახალი სკოლების/კლინიკების გახსნა), (პროგრამები და პროექტები, რომლებიც მოითხოვენ დამატებით რესურსებს და თანამშრომლებს, პენსიების, სოციალური დახმარებების, თუ სხვა ტიპის სახელმწიფოს მიერ მიწოდებული აქტიური სოციალური პროგრამების ზრდა.

2. სახელმწიფოს სამუშაო ინტერვენციები კრიზისურ პერიოდში - ეკონომიკური კრიზისები, პანდემია და მოსალოდნელი სამუშაო ბაზრის ვარდნის დაძლევის მცდელობები, ინფრასტრუქტურული პროექტები, რომელიც საჭიროებს მშენებლობებს, ადმინისტრაცია და მენეჯმენტი.

3. რეგიონული და დემოგრაფიული მოთხოვნა - სოფლებში თუ რეგიონებში, სადაც კერძო მომსახურება ნაკლებია, სახელმწიფო იკისრებს მომსახურებების უზრუნველყოფას. დემოგრაფიული ზეწოლა და მოსახლეობის მოთხოვნილებების ცვლილება (დიდი მნიშვნელობა აქვს ასაკობრივ სტრუქტურას და მომსახურებების საჭიროებებს).

4. გადასახადებისა და საჯარო შემოსავლების ზრდა - თუ სახელმწიფო შეუძლია მეტი გადასახადი დააწესოს და შეძლოს ბიუჯეტის ზრდა, რის საფუძველზეც იცვლება სექტორების დაფინანსებები, სუბსიდიები, დახმარებები და შეღავათები.

5. პოლიტიკური არჩევანი და ადმინისტრაციული კულტურა - საჯარო სამსახური ხშირად უფრო სტაბილური და პრესტიჟულია ზოგიერთ ქვეყნებში (ნორვეგია, შვედეთი, გერმანია და ა.შ.); ხალხი გაცნობიერებულად აკეთებს არჩევანს სახელმწიფო სტრუქტურებში კარიერულ განვითარებას.

6. პოლიტიკური ბრძანებები და ხელისუფლების იდეოლოგია - თუ მთავრობა მხარს უჭერს სახელმწიფოს გაძლიერებას, სახელმწიფო სამსახური ვითარდება.

7. რეგულაცია და ინერცია - სამინისტროების და სხვა სახელმწიფო უწყებების გაფართოება. არასამთავრობო, სამოქალაქო, პროფესიული თუ მოხალისეობრივი ორგანიზაციებზე მოვალეობების გადანაწილება. მსგავსი ინიციატივების განოხორციელება საკანონმდებლო და რეგულაციურ დონეზე მოითხოვს დამატებით ადმინისტრირება/ზედამხედველობას, ეს კი გულისხმობს დამატებით დასაქმებულებს საჯარო სექტორში.

კლების ფაქტორები

1. ბიუჯეტის შეზღუდვები შეზღუდვები და დეფიციტი - სახელმწიფო ხარჯების შემცირება, ეკონომიკური კრიზისები და საზოგადოებრივი ვალი აიძულებენ მთავრობებს ფინანსური რესურსების დაზოგვას.

2. პროცესების დიგიტალიზაცია/ავტომატიზაცია - ტექნოლოგიური პროგრესი, რომელიც ამცირებს ადამიანის რესურსების საჭიროებას, ადმინისტრაციული და შიდა კომუნიკაციისთვის საჭირო საინფორმაციო სისტემების დანერგვა, რომლის შედეგად აღარ არის საჭირო პიროვნული ხარჯით ან სამუშაო ძალით შესასრულებელი სამუშაოები.

3. პოლიტიკური ცვლილებები - ახალი ადმინისტრაციების მიერ განხორციელებული რეფორმები, რომლებიც მიზნად ისახავენ საჯარო სექტორის ოპტიმიზაციას.

4. პრივატიზაცია და გარანტიების შემცირება - ზოგიერთ საჯარო მომსახურება/სერვისი შეიძლება გადაეცეს კერძო სექტორს ან არასამთავრობო ორგანიზაციებს. სახელმწიფო რეალურად კვეცავს საკუთარ საქმიანობებს სამომხმარებლო ბაზარზე.

5. დასაქმებულთა ასაკობრივი ზღვრის ცვლილებები და პენსიები - თუ ბევრმა საჯარო მოხელის პენსიაზე გასვლა ჩანაცვლების გარეშე, დასაქმებულთა სამუშაო სექტორის ცვლილება ან გარდაცვალება.

6. ადმინისტრაციული რეფორმები - ცალკეულ უწყებათა ლიკვიდაცია/გაუქმება, შესყიდვების წილის კლების პოლიტიკა, დეცენტრალიზაცია, რაც მუნიციპალური ან რეგიონული სამსახურების შემცირებას ან მათი ფუნქციების ნაწილობრივ კერძო სექტორზე გადაცემას უწყობს ხელს.

7. პირადი არჩევანი და სხვაობა კერძო სექტორთან - თუ კერძო სექტორის განვითარებასთან ერთად, გაფართოებული არჩევანის შესაძლებლობა, მაღალი ანაზღაურება, ხელშეკრულების მისაღები პირობები და ა.შ. კარიერული განვითარების უკეთეს პირობებს იძლევა, ახალი თაობის წარმომადგენლებისთვის იგი უპირატესი ხდება და შემთხვევაში უარს ამბობენ სახელმწიფო სამსახურში დასაქმებაზე.

ამ და სხვა პირობების ერთმანეთთან შეხამება და ადაპტირება არის თითოეული სახელმწიფოს მთავარი ამოცანა, რათა ჩამოყალიბდეს კონკრეტულად მის პოლიტიკურ სივრცეზე ადაპტირებული/მორგებული სოციალურ ეკონომიკური მოწყობის მოდელის შექმნა.

ახლა რაც შეეხება საქართველოს. ბოლო ხელმისაწვდომი ინფორმაციის მიხედვით, საჯარო სექტორში დასაქმებულთა წილი მთლიანი დასაქმებულთა რაოდენობაში დაახლოებით არის - 24.5% (არაოფიციალური მონაცემებით 28,9%). ამ მოცემულობის მხრივ, ჩვენ მაღალი სოციალური პოლიტიკის განმახორციელებელ ქვეყანათა რიცხვში შევდივართ, მაგრამ უფრო მეტი სიზუსტის, პროცენტული და რაოდენობრივი მონაცემების მისაღებად, შემოვიტანოთ კიდევ ერთი ცვლადი - ემიგრაცია.

2014 წელს საჯარო სამსახურში დასაქმებულთა რაოდენობა 251,000 იყო, რაც მთლიანი დასაქმებულთა შორის 14.3 % შეადგენდა (ეს არის საერთო დასაქმებულთა ბაზის მიხედვით, მათ შორის თვითდასაქმებულებიც). თუმცა საჯარო სამსახურში დასაქმებულთა წილს მთლიანი დასაქმებულთა შორის, თუ დავურთავთ ემიგრაციის კოეფიციენტების შედარებით ცხრილს, მივიღებთ შედარებით განსხვავებულ სურათს. ამ შემთხვევაში ავიღოთ - 2012-2025 წლები (2024/2025 წლებისთვის მონაცემები შეიძლება შეიცვალოს ახალი მონაცემების გამოქვეყნების შემდეგ). მონაცემები მოიცავს როგორც საჯარო სამსახურში დასაქმებულთა წილს მთლიანი დასაქმებულთა შორის, ისე ნეტო ემიგრაციის მაჩვენებელს მოსახლეობის 1000 ადამიანზე.

ამ ცხრილში კარგად ჩანს, რომ ბოლო წლების განმავლობაში საქართველოს საჯარო სამსახურში დასაქმებულთა წილი სტაბილურად იზრდება (თუმცა ბოლო წლებში არ დაფიქსირებულა მნიშვნელოვანი ზრდა) და ემიგრაციის კოეფიციენტი და ადგილობრივი მოსახლეობის რაოდენობრივი კლება დამატებით აკლებს ან ზრდის მათ პროცენტულ მაჩვენებელს მის საერთო დასაქმების სტატისტიკაში. შესაბამისად, ზემოთქმულიდან გამომდინარე, საჯარო სამსახურში დასაქმებულთა წილისა და ემიგრაციის კოეფიციენტების ანალიზზე დაყრდნობით შეგვიძლია ვთქვათ, რომ საქართველო ამ კუთხით საერთაშორისო ტენდენციებთან მიმართებით გამონაკლისს არ წარმოადგენს. მსგავსი მონაცემები ბევრ წარმატებულ და მაღალი მშპ-ს მქონე ქვეყანას აქვს. ასევე თუ გავითვალისწინებთ ბოლო პერიოდში განხორციელებული შემცირებების/სამსახურიდან წასულთა რიცხვს საჯარო სექტორიდან, გარდამტეხი და მნიშვნელოვანი ზრდა ან კლება ამ კუთხით ყველაზე მაქსიმალისტური მიდგომებითაც კი არ გვაქვს.

ყოველივე ზემოთქმულიდან გამომდინარე შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ საჯარო სექტორში დასაქმებულთა პროცენტული წილი არ წარმოადგენს სახელმწიფოს ინსტიტუციური სიმყარისა და ეკონომიკური მდგრადობის საკმარის და ერთმნიშვნელოვან მაჩვენებელს/საზომს. აღნიშნული პარამეტრი უნდა განიხილებოდეს მხოლოდ სხვა მაკროეკონომიკურ და დემოგრაფიულ ცვლადებთან ურთიერთკავშირში (სოციალური პოლიტიკის ინტენსივობასთან, ემიგრაციის დინამიკასთან, ფისკალური რესურსების მოცულობასთან და პოლიტიკური სისტემის ინსტიტუციონალური მოწყობის თავისებურებებთან ერთად). საქართველოს შემთხვევაში, ბოლო წლების განმავლობაში საჯარო სექტორში დასაქმების მაჩვენებელი გამოირჩევა სტაბილურობით, რაც მეტყველებს სისტემის შედარებით დაბალანსებულ მდგომარეობაზე. ამასთან, არსებული მონაცემები საერთაშორისო ტენდენციების კონტექსტშიც არ იძლევა ისეთი შეფასების საფუძველს, რომ საქართველოში საჯარო სექტორის მოცულობა გადაჭარბებულია ან არათანმიმდევრულად არის ფორმირებული. შესაბამისად, ამ მიმართულებით სახელმწიფო პოლიტიკის მიზანი არ უნდა იყოს საჯარო სექტორის მექანიკური/ხელოვნური შემცირება, არამედ აქცენტი უნდა გაკეთდეს მისი ფუნქციონირების ოპტიმიზაციაზე (ადმინისტრაციული ეფექტიანობა, ანგარიშვალდებულება და მენეჯმენტური კულტურის გაძლიერების გზით). ინსტიტუციური სისუსტეები, რომლებიც შესაძლოა გამოვლინდეს, საჭიროებენ მიზნობრივ ანალიზს და ინდივიდუალურ რეჟიმში კორექტირებას, რაც განაპირობებს სისტემის გაუმჯობესებას და არა მის დემონტაჟს. საბოლოოდ შეგვიძლია ვთქვათ, რომ საქართველოს, როგორც გარდამავალი ეკონომიკისა და ჩამოყალიბების პროცესში მყოფი სახელმწიფო მმართველობის სისტემის მქონე ქვეყანას, პირველ რიგში ესაჭიროება საჯარო სექტორის ფუნქციონალური გაძლიერება და არა მისი შემცირებისკენ მიმართული პოლიტიკა. ეს წარმოადგენს ქვეყნის სოციალური სტაბილურობისა და სახელმწიფო ინსტიტუციონალიზაციის განმტკიცების წინაპირობას.

ლინკები >>>

https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2025_0efd0bcd-en/full-report/employment-in-general-government_dafcfac5.html

https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_c4200b14-en/united-states_015a6beb-en.html

https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_c4200b14-en/germany_f9f75bd5-en.html

https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_c4200b14-en/france_39c22479-en.html

https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_c4200b14-en/poland_c85226e3-en.html

https://idfi.ge/en/statistics-of-migration-of-georgian-citizens

https://jam-news.net/ge/saqartveloshi-dasaqmebulta-65-procenti-sajaro-seqtorshi-mushaobs/

https://bm.ge/en/news/101-thousand-citizens-emigrated-from-georgia-in-2022/132589

https://civil.ge/archives/677760

https://factcheck.ge/en/story/21408-georgia-has-an-employment-problem-because-a-disproportionately-large-share-of-those-employed-is-working-in-the-public-sector

https://www.econstor.eu/bitstream/10419/286691/1/1871248221.pdf